中美競爭下印太地區海纜發展趨勢分析｜數位發展部 海纜與IDC產業政策推動資訊網

（本文作者：拓墣產業研究院）

三、          夏威夷大學印太事務中心發布「改善海底電纜的公私合作夥伴關係」報告

美、澳、日等各國致力於投資建置印太地區海底電纜與電信基礎設施，不僅能提升發展中國家的數位能力與經濟成長機會外，亦能藉此排擠中國的海纜分布，降低中國政府的間諜能力[11]。

以往國際海纜鋪設多由電信業者進行投資、主導，但由於在印太地區建置海纜對民間業者而言，面對人口稀少及密度低、島嶼分散連結不易等因素，商業上不具可行性，並無太多案例可供參酌，因此各國政府須透過國際公私合作夥伴關係（PPP）推動建設[12]。

例如澳洲與日本、美國政府共同合作投資帛琉海纜（Palau Cable）及東密克羅尼西亞海纜，業者方面則是分別由帛琉海底電纜公司（Belau Submarine Cable Corporation）與日本電氣（NEC Corporation）負責建置（如下表）。

表1澳洲政府2019年至2023年宣布之海纜計畫

資料來源：University of Hawaiʻi at Mānoa Center for Indo-Pacific Affairs, 2024. Improving Public-Private Partnerships on Undersea Cables: Lessons from Australia and Its Partners in the Indo-Pacific. https://manoa.hawaii.edu/indopacificaffairs/article/improving-public-private-partnerships-on-undersea-cables-lessons-from-australia-and-its-partners-in-the-indo-pacific/

隨著各國參與印太區域海纜建置的頻率逐步提升，預期類似的合作模式將會持續擴大，不過在合作的過程中，由於公部門與私部門雙方立場不同，所關注的焦點亦會有所不同[13]。

為讓未來海纜建設PPP得順利推動，夏威夷大學印太事務中心發布「改善海底電纜的公私合作夥伴關係：澳洲及其印太地區合作夥伴的經驗教訓報告（Improving Public-Private Partnerships on Undersea Cables: Lessons from Australia and Its Partners in the Indo-Pacific）」，聚焦美國、澳洲、日本3國，彙整超大規模雲端服務供應商、國營電信公司及太平洋地區營運業者對於PPP之看法與回饋，列出下列三項相關建議：

（一）   政府及業者對於海纜的建設、安全與供應之看法應一致

報告指出，為維護國家利益，政府政策主要關注之面向包括國家安全、外交、策略、發展等，而民間業者首重的則是商業利益，因此在建置海纜議題上，兩者通常對於海纜建設、如何降低通訊及資料外洩風險、備援資源等議題有不同看法。

1、  海纜建設

業者認為，各國政府在投資海纜建設方面，相較於齊心改善當地通訊傳播服務近用性，更優先考量地緣政治中的策略訊號。例如澳洲政府為防止中國電信業者收購太平洋地區最大電信服務業者Digicel Pacific，便耗資13億美元先行收購，創下澳洲外交投資金額紀錄。專家表示，以電信產業總體展望的角度觀之，該投資不具合理性，但在政治方面，此舉確實排擠中國在太平洋地區的基礎設施建設。

此外，業者也建議政府考慮策略及經濟因素，合理規劃太平洋區域長期的海纜布設計畫，並編列足夠預算，與業者共同合作建置，而非以臨時方式公告海纜建設規劃。

2、  通訊及資料外洩風險

各國政府為降低通訊及資料外洩風險，以立法等方式避免該國業者與中國電信業者購買海纜系統或建立供應關係等商業行為，惟業者認為，完全禁止民間業者與中國電信業者進行商業合作，在現實層面並不可行，此舉不僅會限縮各國電信系統供應商銷售市場，而中國仍可透過系統供應商伺機而動，使中國電信業者及海纜所有者透過採用中國系統供應商之產品，達成侵入供應鏈之目的，導致更多不可信的網路更加擴散。

為解決上述問題，業者期望公部門與私部門之間能更加頻繁、深入溝通，確保後續政策符合商業模式與技術限制。

3、  備援資源

由於政府與業者對於海纜之關鍵供應認定不同，因此對於海纜潛在受損方式，以及備援海纜所需數量、資料傳輸容量等備援資源等認知有所差異。因此業者建議，應召集相關利害關係人共同針對上述相關議題進行討論，並達成共識。

（二）   改善政府部門間及不同國家政府間之監管與協調情形

報告指出，業者曾面臨單一國家內不同部門間彼此獨立運作，在與他國合作前即出現內部無法達成一致的困境，遑論不同國家政府在海纜傳遞與監管方面缺乏協調，隨著合作的國家數量越多，挑戰就越大。

以美國、澳洲、日本及印度為例，各國政府有各自的考量、不同的施作方式與資源能力，業者將其之間的關係形容為「競爭與合作」，而非「共同協力」。

另，由於海纜監管環境複雜，涉及管轄權、海事、網路、基礎建設及電信政策等，因此業者表示，政府亦須調整相關法規，為企業提供更適宜的環境條件。

（三）   增加政策連貫性，以確保專案穩定

政府的政策規劃在單一海纜專案期間缺乏連續性，為海纜、電信等民間業者最關注、也認為是PPP最主要的問題。

一般而言，海纜通常連結2個以上的國家，若在海纜商議、布設、驗收等的若干年間，相關國家因選舉、政局不穩定等因素導致政權變換，且政策並無連貫性的情形下，恐造成期程延誤或產生額外費用，進而使整體收益降低。

對此該報告表示，在民主制度之下政權轉換為正常現象，且當前政府亦無法保證政策得以持續，故建議參與鋪設海纜之國家應對於工程期間將橫跨不同政權制定因應措施，另外海纜建設若能同時獲得國內不同黨派的支持、備有緊急預備金等，也能為業者提供一定程度之穩定性。 

四、          結論

國際局勢牽一髮而動全身，中美角力已延伸至資通訊產業，成為各國積極布局的領域。為降低中國影響力，於印太地區布局成為鄰近國家首要任務。

綜整印太地區海纜投資現況，及夏威夷大學印太事務中心所發布之「改善海底電纜的公私合作夥伴關係」報告發現，目前因中美兩大勢力對壘，美國所參與的海纜計畫連結至中國、香港之機率驟降，且考量中國勢力及維護資通安全，美、澳等國致力於印太地區協助建設海纜，由數個國家共同投資，與業者合作建置。而在與政府合作建置海纜方面，業者期望（一）、能與政府在海纜的建設、安全與供應等方面達成共識；（二）、各國政府間以及部門間須進一步協調政策；（三）、政策保持連貫性等。

對於上述趨勢，我國或可藉由海纜改道之際，積極爭取成為新的登陸地點，以進一步吸引業者建置資料中心。若欲與業者合作建置海纜，建議政府相關部門可建立一專案小組，先於內部取得共識後，再與業者、專家交流，針對各方需求制訂共同目標，並致力維持該政策連貫性，以降低業者建設困難。

印太地區為極具重要之戰略位置，各國於此地區架設海纜已成為主要趨勢，而我國近期亦開始參與美國、澳洲及日本等國，協助太平洋地區國家建設海底網路纜線[14]。不論未來是否仍有類似專案合作機會，藉由觀察他國經驗，留意易造成公部門與私部門摩擦之處，有助於我國推動發展公私合作夥伴關係模式。

（本刊言論為作者之意見，不代表數位發展部立場）