地緣衝突加劇─歐洲加速海纜與資料中心基礎設施韌性升級｜數位發展部 海纜與IDC產業政策推動資訊網

三、歐盟發布「海纜基礎設施安全性和韌性的建議」

據統計，約有250條纜線確保歐盟與全球的互聯，其中三分之一是連接歐盟成員國與歐洲非成員國的陸纜，餘下三分之二皆為海纜（詳見下圖），爰此維持海纜韌性於歐盟境內互通的影響舉足輕重[6]。

資料來源：TeleGeography, 2024. Submarine Cable Map. https://www.submarinecablemap.com/

圖      2  歐洲地區海纜分布圖

歐盟於2024年2月發布「海底電纜基礎設施安全性和韌性建議」[7]（Commission Recommendation on the security and resilience of submarine cable infrastructures），該建議從三個層面探討強化區域海纜系統安全性與韌性之策略，並提出「符合歐洲利益的海纜計畫（Cable Projects of European Interest, CPEI）」，期望透過多元參與，籌措資金適時建設、保護海纜系統[8]。

此處「海纜基礎設施」除通訊海纜本身，亦包括與海纜有關之建造、運作、維護和修理相關的任何基礎設施，即如海纜登陸站、連結陸纜系統以及網際網路資料中心（Internet Data Center，IDC）皆屬之，因此在考量相關設備採購、應用與維護時，該建議都有其參酌價值，

以下摘要「海底電纜基礎設施安全性和韌性建議」的關鍵措施。

（一）   從個別成員國層面

1、  安全

為促進海纜基礎設施之安全保障，該文件建議歐盟成員國應依「歐洲電子通訊法典」（European Electronic Communications Code, EECC, Directive (EU) 2018/1972）、關鍵基礎設施韌性指令（Directive on the resilience of critical infrastructure, CER Directive）、網路與資訊系統安全修正指令（Revised Directive on the security of network and information system, NIS2 Directive）以及海事安全策略（Maritime security strategy）等內容，確保充分管理海纜基礎設施，以保護其免受外部威脅並維護其安全，並依國防安全標準，酌情與軍方合作。除了安全管理，歐盟鼓勵成員國結合現有相關風險評估和壓力測試結果，對海纜基礎設施及其供應鏈安全進行風險評估。

此外，由於海纜所有權多數掌握在民間私人公司手中，政府很難全面掌握相關事宜，故成員國應向其索取必要資訊，以建立、完成、更新國家海纜基礎設施資料，以利監測海纜基礎設施的安全性和韌性。

2、  鼓勵成員國在實施定期進行壓力測試

建議成員國鼓勵和支持海纜基礎設施業者循歐盟共同原則定期對海纜基礎設施的風險、脆弱性和依賴性等，執行壓力測試。

3、  海纜相關業務申辦的快速通道

基於海纜的戰略性意義以及公共利益影響程度，歐盟鼓勵成員國盡可能授予海纜較高的法律保護的地位，設立專職機構，促進、協調與海纜基礎設施相關之業務，並制訂相關業務辦理時程規範，以利監督。此外基於海纜相業務的急迫性與時效性，歐盟也建議在合法框架下，海纜相關申請或可以高效、及時的方式開放線上申辦。

（二）   從歐盟聯合組織層面

1、  對風險、脆弱性和依賴性進行全面評估

為完善歐盟境內海纜資訊彙蒐工作，鼓勵成員國協助歐盟盤點並定期更新海纜資訊彙整工作，相關資訊包括但不限於可用與潛在容量、技術特徵、主要安全功能、所有權以及永續性等，這些資訊將有望協助歐盟審查、評估當下海纜系統的風險、脆弱性和依賴性，並鼓勵成員國提出建議措施，以利後續監理規劃。

前述工作係為建立「電纜安全工具箱（Cable Security Toolbox），以利制定適用歐盟境內的安全緩解措施，以減少海纜系統的風險、脆弱性和依賴性。

2、  互助與資料共享

鼓勵成員國採用創新解決方案來檢測、嚇阻海纜安全風險，並建議歐盟成員國應定期交流有關情報、事件和解決最佳方案等資訊，互相援助，以發揮協同作用，最大程度的減輕安全威脅對歐盟的影響。

3、  符合歐洲利益的電纜計畫

成員國應協助委員會提出「符合歐洲利益的電纜計畫」（Cable Projects of European Interest, CPEI），該計畫做為歐盟境內海纜基礎建設的策略性文件，將依海纜基礎設施的緊迫性、時程規劃，進行公私協力投資策略組合，原則上入選該計畫的海纜基礎設施應有以下特色：

˙   該設施有望補強現有海纜系統，滿足替代安全路線的需求，或提高現有設施之容量和韌性；

˙   審慎選擇相關服務提供者，排除高風險供應商；

˙   考量歐盟及其成員國利益，該計畫應具地緣戰略重要性，有望強化歐盟海纜基礎設施的安全性；

˙   該專案涉及安全風險，無法僅由私人投資完善連結；

˙   若該專案涉及其他法規或補助項目，應綜合考量其適用框架。

此外，成員國可依以下標準，CPEI的策略審查與更新，具體指標如下：

˙   符合安全性要求，有望提高安全保障水平；

˙   顯著提高海纜基礎設施的性能和韌性；

˙   考量在供應鏈綜合風險評估的表現，如：減少依賴單一廠商、避免供應鏈中斷、替代供應源等；

˙   減少海纜基礎設施對氣候、能源和整體環境的影響，以利永續發展策略。

4、  國際合作

建議以現有國際合作架構為基礎，透過多邊合作繼續促進安全、可信且韌性的海纜基礎設施的發展。

（三）   基於歐洲利益的多方參與模式

該建議的最後針對「符合歐洲利益的電纜計畫（CPEI）」設計進行定性與初步規劃，CPEI將以多方參與模式籌資，原則上以私人投資為先，歐盟或是國家資金僅作為有條件的補充資源，而且國家投資應依法規授權為前提。

四、結論

隨著技術革新，網際網路之於人類媲美陽光、空氣、水，各國在通訊領域的競逐在海陸空全面開啟，海纜安全議題全面打破過去「隱形」的安全優勢，隨著地緣政治的緊張、海底探勘技術的進步以及不斷提升的網路連結需求，全面升溫。

目前海纜斷裂尚無直接證據表明為特定國家或未特定利益所毀損，然綜觀國際政治、行為動機等趨勢，包括印太地區、大西洋地區以及阿拉伯半島周邊海域被列為重點關注地區。尤其隨著中東情勢越發緊張，尋找替代路線成為熱門選項，從地理位置、國際關係等因素考量，以色列將作為阿拉伯半島海纜系統建設的關鍵樞紐[9]。

此外，近期非洲斷訊議題凸顯海纜韌性議題的複雜性─為恢復非洲網路訊號，相關傳輸要繞行，但路線調度將擠壓其他國家的網路流量[10]。海纜系統中斷的蝴蝶效應讓海纜安全保障成為當今最複雜的國際戰略，也因此德國外交關係委員會就曾呼籲，歐盟成員國對海纜系統風險意識以及應對能力參差不齊，企盼能在歐盟層面做更多努力[11]，這也側寫海纜的中斷牽一髮動全身，無法靠單一國家努力成就，應以區域架構共同維護海纜安全與韌性。

歐盟「海纜基礎設施安全性和韌性的建議」的發布可強化各成員國對海纜系統安全的關注，倘各成員國在海纜資訊的蒐集與更新上充分合作，將達成威脅情勢掌握、資源有效利用等成效。此外，CPEI計畫以歐洲利益為本，促進公私協力，有望進一步完備歐洲海纜網絡布局，惟因CPEI涉及各國海纜政策與法規，這部分尚需各成員國內規問題，這也是歐盟之所以建議各成員國要強化內部海纜監理效率、建立專責或快速窗口的主因。

觀察海纜的廣闊性、跨國性以及複雜地數位連結等特性，關於海纜系統的治理顯然需要創建一個相互關聯的防禦系統來防禦敵惡意毀損行為。意即海纜系統的安全與韌性規劃以國際合作形式強化將成未來趨勢，此及我國可參酌之策略，尤其美、日、印、澳在四方峰會達成的海纜共建計畫，牽動印太海域情勢，挾地理位置、地緣政治牽制的優勢，我國可爭取纜線連結或登陸，以強化我國與國際網路的連結性與多元性。

從歐盟目前釋出的文件觀察，對於海纜基礎設施的監理將著重於關注「高風險供應商」[12]，關於供應商的安全性議題已非新鮮事，鑒於我國在資訊硬體與韌體上的優勢，建議可持續關注相關標準，協助我國業者擴張國際海纜及IDC相關基礎設備市場。

（本刊言論為作者之意見，不代表數位發展部立場。）