推動數位包容性-海底電纜政策的關鍵作用
(本文作者：拓墣產業研究院)
乘載全球約近99%網路流量的海底電纜在現今網路資訊時代中扮演重要角色，全球500餘條海纜遍布於各大洲之間[1]，負責傳送金融交易、軍事外交等各式資訊，被稱為「世界資訊高速公路」。海纜作為國家之間聯外通訊的重要管道，與民生經濟與國家安全息息相關，因此其佈設的安全性也已經成為各國重視的議題。
此外，海纜設置明顯裨益於總體經濟、個人及社群等各層面，如隨著海纜鋪設提升資料流量與頻寬可用性，每1GB的資料價格也會應聲下降，這將有助於偏鄉地區民眾、身心障礙者、女性等弱勢族群取得網路資源，進而推動數位包容，驅動經濟與社會變革[2]。
鑑於海纜重要性日漸顯著，各國政府已頒布許多相關政策，以期推動海纜相關產業蓬勃發展。本次專題將以美國維吉尼亞州與新加坡為例，分析不同監管環境對投資決策的影響，並摘要國際聯盟Global Digital Inclusion Partnership（GDIP）所發布之海纜政策建議與指引，提供我國未來政策擬制參酌。
海纜過去主要由電信業者建置，直至1990年代起網路開始蓬勃發展，民間的網路服務提供者也開始加入投資建設海纜，目前如Google、Meta、Microsoft及Amazon等業者擁有或租用全球50%以上的海纜，成為海纜的主要投資者[3]。
各國政府為吸引業者前往當地鋪設海纜，推出多項政策，以下就新加坡及美國為例，說明如下。
（一） 新加坡
新加坡位於麻六甲海峽，為歐洲、亞洲運輸重要交通樞紐，目前該國建有7座登陸站，連接26條海纜（如下圖）[4]。在監管方面，由於海纜的鋪設、運行、維修等行為涉及電信、航運、環境等多個主管機構之職權，故新加坡政府依循國際海纜保護委員會（The International Cable Protection Committee, ICPC）之建議，統一由主管機關資通訊媒體發展管理局（Infocomm Media Development Authority of Singapore, IMDA）擔任海纜系統的對外聯繫窗口，以簡化流程，加速推動海纜建置[5]。以申請核准建置海纜為例，在IMDA居中協調下，新加坡等待作業時長約為3個月，而在美國則需耗時7個月以上[6]。
資料來源：TeleGeography, 2024. Submarine Cable Map – Singapore. https://www.submarinecablemap.com/country/singapore
目前IMDA已針對海纜發布2份指南，分別為「海底電纜部署指南」（Submarine Cable Deployment Guidelines）及「海底電纜事故管理」（Management of Submarine Cable Incidents），前者內容涉及海纜建設及維修，並簡化相關要求，促使損壞之電纜得迅速修復，後者則旨在預防錨泊與捕撈行為致海纜損毀[7]。
同時，新加坡政府亦致力於提高海纜容量及提升地理多樣性，以降低因船錨、恐怖攻擊、地震等單一事件面臨毀損風險，並提升網路韌性。根據新加坡資通訊部（Ministry of Communications and Information, MCI）於2023年6月發布之「數位連接藍圖（Singapore's Digital Connectivity Blueprint）」所規劃，其將致力開發、擴增海纜登陸站、陸纜等相關設備的連結性，以提升海纜容量。[8]
另，新加坡政府為吸引外界至該國建置海纜系統，其亦推出相關優惠補貼政策，如通過《經濟擴展優待法令（Economic Expansion Incentives Act）》免稅優待修正法案[9]、制定投資補貼計畫（Investment Allowance Scheme）[10]等。除此之外，新加坡政府對於申請電信執照之實體並未設置任何直接或間接的國外股權限制，且對於未計畫經營電信業務以服務其他客戶之實體，開放其使用執照豁免，藉此將該國打造為極具吸引力的投資地點[11]。
（二） 美國維吉尼亞州
維吉尼亞州位於美國東岸，該州在維吉尼亞海灘市設有一座海纜登陸站（Virginia Beach Cable Landing Station），目前共連結3條海纜，分別為連至西班牙的MAREA海纜（Meta、Microsoft、Telxius共同投資）、連至巴西的BRUSA海纜（Telxius投資），以及連至法國的Dunant（Google投資）。2026年預計將新增一條連結美國東岸其他登陸站的Confluence-1（如下圖）[12]。
資料來源：TeleGeography, 2024. Submarine Cable Map – Virginia Beach, VA, United States. https://www.submarinecablemap.com/landing-point/virginia-beach-va-united-states
維吉尼亞海灘市為推動發展，善用地利之便及稅率政策，將其打造為數位港口，成為近年熱門的海纜上岸地點。其地理位置極具優勢，東臨北大西洋，電纜路線安排可更為多樣化，且便於直接連結當地及歐洲兩地的資料中心[13]。
該市亦針對資料中心及其他關鍵技術業者推出獎勵措施以吸引廠商進駐，包括退還營業執照稅、提供報銷開發費用及污水下水道連接費用[14]，同時降低資料中心的電腦與週邊設備稅率，每100美元評定價值降至0.4美元，折舊率為原始成本40%（表1）。
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郡縣 |
折舊方法 |
每100美元評定價值稅率 |
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第1年 |
第2年 |
第3年 |
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費郡（Fairfax County） |
50% |
35% |
20% |
$4.57 |
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勞登郡（Loudoun County） |
50% |
40% |
30% |
$4.2 |
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法奎爾郡（Fauquier County） |
60% |
40% |
20% |
$2.3 |
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海灘市 |
40% |
40% |
40% |
$0.4 |
註：資料中心設備通常每3年更新一次。海灘市第4年折舊率為30%，第5年以後為15%。
資料來源：The Virginia Beach Department of Economic Development, 2021. Data Centers Incentives. https://www.yesvirginiabeach.com/_assets/Documents/KeyIndustries/Digital-Port/Data-Center-Incentives-Fact-Sheet-v-2021.pdf
另外，該市也致力完善相關設施，例如將於2026年前完成2座離岸風力發電設施，為海灘市提供6百萬瓩（GW）電力，以及於2024年前完成升級寬頻基礎建設，以將其優勢最大化[15]。
國際聯盟GDIP於2024年1月發布「海纜政策實踐」報告（Good Practices for Subsea Cables Policy），旨在為各地海纜政策提供建議與指引，期望藉此促進政府及各方利害關係人相互合作，提升全球數位包容性[16]。
該報告提出3項建議，包括「支持海纜競爭與創新」、「監管具確定性，並簡化海纜許可及維護手續」、「確保海纜獲得充分保護與及時修復」等。以下摘要上述建議之具體措施[17]。
（一） 支持海纜競爭與創新
報告指出，研究發現海纜若具有一定的的市場機制，則能對競爭產生影響，進而降低消費者價格及提升網路韌性，相關措施分述如下表。
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措施 |
內容 |
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鼓勵開放式電纜登陸站，並打擊壟斷行為。 |
若海纜登陸站及主機共置設施由少數者掌握，將因缺乏競爭導致成本提高，服務品質降低，後果將由消費者承擔，且業者若無競爭壓力，將不會開發創新技術。故監管機構可採取以下方式避免壟斷情況發生： • 開放私人投資海纜登陸站及主機共置設施； • 倘海纜登陸站及主機共置設施已由現有業者控制，則政府應對其施加條件，要求其以公開、合理、透明及平等之方式對外提供接取權限； • 積極監管現有業者，並打擊壟斷行為，如確保交叉連接費用為象徵性質，且其他條款皆透明、公平與平等。 |
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不將專用網路視為電信業者 |
因專網不向其他公司或消費者提供傳統電信服務，或進入相關服務的市場，故有關公共網路之法規不適用於專用網路。專有網路業者應得根據電信核准豁免條款擁有或營運其光纖網路。 |
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隨時跟進新技術 |
隨著海纜產業出現新技術，政府應隨時更新並修改法規。而監管沙盒等策略可同時為產業及政策制定者提供彈性環境，以制定相關準則。 |
資料來源：GDIP, 2024. Good Practices for Subsea Cables Policy. https://globaldigitalinclusion.org/wp-content/uploads/2024/01/GDIP-Good-Practices-for-Subsea-Cables-Policy-Investing-in-Digital-Inclusion.pdf
（二） 監管具確定性，並簡化海纜許可及維護手續
有關電纜部署的政策及監管框架將會影響金融資本可得性，以及私部門投資新基礎建設的意願，GDIP建議政府可採取之作法包括：
˙ 制定並維護一透明且穩定的監管框架，並使許可具可預見性（而非酌情或依個案而定）。若有相關許可費用，應確保其依照成本基準及合理性。
˙ 為執掌發放核准許可之機構配置足夠人員，並確保其具備電纜方面的專業知識。
˙ 依照海纜環保性質制定政策及流程。
˙ 尊重專屬經濟區管轄範圍，承認《聯合國海洋法公約（United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS）》。
˙ 協調各級政府部門間的許可手續，以避免重複、不一致與不必要的混亂。
˙ 實踐監管的謙遜及靈活性，例如各國政府適時開放他國船隻在其領海等海域安裝或維修海纜、允許電纜業者於安裝新電纜時拆除無法識別所有者的廢棄電纜，並給予補助。
˙ 開放私人及外國投資，以促進網路基礎設施建設。
（三） 確保海纜獲得充分保護與及時修復
海纜所費不貲，且平均使用年限僅20年，該報告指出政府應呼籲在海洋活動的利害關係人留意海纜，確保海纜獲得保護，並制定有關延長海纜使用年限的相關法規，相關措施如下。
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措施 |
內容 |
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廣泛與利害關係人合作 |
政府應鼓勵漁民、船舶業者、風力發電業者等其他利害關係人早期及定期參與寬頻計畫，以減少電纜部署的潛在負面影響。 |
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開發多樣路線及著陸點 |
雖建立海纜走廊有助於降低某些類型海洋活動所造成的中斷風險，但迫使所有海纜部署於同一位置，亦可能產生單點故障。故政府應在可能的情況下，鼓勵利害關係人開發適當的海纜路線。 |
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簡化維修流程 |
政府須確保監管框架能保障維修得以高效率與高效益方式進行，並簡化相關許可要求，廢除恐造成不當延誤或增加成本的法規。如不強迫維修業者於每一國都配有維修船隻，其不僅能降低業者成本，同時亦能使少量船隻迅速累積維修經驗，提升維修品質。 |
資料來源：GDIP, 2024. Good Practices for Subsea Cables Policy. https://globaldigitalinclusion.org/wp-content/uploads/2024/01/GDIP-Good-Practices-for-Subsea-Cables-Policy-Investing-in-Digital-Inclusion.pdf
全球科技網路發展因新冠疫情爆發而加速，隨著大眾使用網路的情境增加，海纜等相關基礎建設之穩定性及普及程度的重要性也日益提升。而在這其中有關部署的政策與監管機制扮演重要角色，同時牽動資金投資動向。
綜觀新加坡、美國維吉尼亞州之措施，以及GDIP所發布之海纜政策建議報告，政府針對吸引海纜投資建設可採取之作法包括：（一）簡化要求，設置單一對外窗口；（二）簡化維修流程；（三）放寬投資限制等，降低業者投資阻力。另一方面，新加坡與維吉尼亞州亦透過稅率優惠、投資補貼政策，以提升業者投資意願。
我國屬海島國家，海纜是我國聯外通訊的命脈，其安全性的維護也是國家公權力與主權地位的展現，亦是與盟邦間的戰略互信基礎與關鍵合作議題，因此海纜建設對我國至關重要。在補助方面，我國政府已透過預算進行補助，而在設備維護方面，政府或可從維修方面加以著手，如簡化維修流程、配置專業人才等，並與其他於海上活動的利害關係人密切合作等。
科技與資訊技術不斷推陳出新，我國政府若能隨時關注最新動態，並調整海纜申設相關流程與規範，或能降低業者法遵門檻，從而獲得更多海外投資，創造優良發展環境。
（本刊言論為作者之意見，不代表數位發展部立場。）
BCA, 2024. Investment Allowance Scheme (IAS) https://www1.bca.gov.sg/buildsg/buildsg-transformation-fund/investment-allowance-scheme-ias
DCD, 2023. Singapore plans to double submarine cable capacity. https://www.datacenterdynamics.com/en/news/singapore-plans-to-double-submarine-cable-capacity/
GDIP, 2024. Good Practices for Subsea Cables Policy. https://globaldigitalinclusion.org/wp-content/uploads/2024/01/GDIP-Good-Practices-for-Subsea-Cables-Policy-Investing-in-Digital-Inclusion.pdf
GDIP, 2024. Submarine cable connectivity fundamental to achieving digital inclusion goals. https://globaldigitalinclusion.org/2024/01/17/submarine-cable-connectivity-fundamental-to-achieving-digital-inclusion-goals/
GDIP, 2024. Subsea cables: what is at stake? A thriving digital economy and achieving universal, meaningful connectivity. https://globaldigitalinclusion.org/2024/01/17/subsea-cables-what-is-at-stake-a-thriving-digital-economy-and-achieving-universal-meaningful-connectivity/
Richmond Times-Dispatch, 2022. Virginia's digital connection to the world. https://richmond.com/virginias-digital-connection-to-the-world/article_b0ce1d6c-1dd5-59fa-8574-e5d0631a6c41.html
RSiS, 2024. Senhancing The Security of Singapore’S Submarine Cables: Strengths, Challenges, and Opportunities. https://www.rsis.edu.sg/wp-content/uploads/2024/05/PR240521_Enhancing-the-Security-of-Singapores-Submaring-Cables.pdf
Singapore Statutes Online, 2024. Economic Expansion Incentives (Relief from Income Tax) Act 1967. https://sso.agc.gov.sg/Act/EEIRITA1967?ProvIds=P18-#pr43-
Submarine, 2018. Virginia Beach Cable Landing Station. https://www.submarinenetworks.com/en/stations/north-america/usa-east/virginia-beach-cls
TeleGeography, 2024. Submarine Cable Frequently Asked Questions. https://www2.telegeography.com/submarine-cable-faqs-frequently-asked-questions
TeleGeography, 2024. Submarine Cable Map – Virginia Beach, VA, United States. https://www.submarinecablemap.com/landing-point/virginia-beach-va-united-states
The Virginia Beach Department of Economic Development, 2021. Data Centers Incentives. https://www.yesvirginiabeach.com/_assets/Documents/KeyIndustries/Digital-Port/Data-Center-Incentives-Fact-Sheet-v-2021.pdf
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數位發展部，2024。公告受理申請數位發展部「推動國際海纜登陸站韌性建設計畫補助案」。 https://moda.gov.tw/press/bulletin/12066。
[1] TeleGeography, 2024. Submarine Cable Frequently Asked Questions. https://www2.telegeography.com/submarine-cable-faqs-frequently-asked-questions
[2] GDIP, 2024. Good Practices for Subsea Cables Policy. https://globaldigitalinclusion.org/wp-content/uploads/2024/01/GDIP-Good-Practices-for-Subsea-Cables-Policy-Investing-in-Digital-Inclusion.pdf
[3] Richmond Times-Dispatch, 2022. Virginia's digital connection to the world. https://richmond.com/virginias-digital-connection-to-the-world/article_b0ce1d6c-1dd5-59fa-8574-e5d0631a6c41.html
[4] RSiS, 2024. Senhancing The Security of Singapore’S Submarine Cables: Strengths, Challenges, and Opportunities. https://www.rsis.edu.sg/wp-content/uploads/2024/05/PR240521_Enhancing-the-Security-of-Singapores-Submaring-Cables.pdf
[5] 同上註。
[6] GDIP, 2024. Submarine cable connectivity fundamental to achieving digital inclusion goals. https://globaldigitalinclusion.org/2024/01/17/submarine-cable-connectivity-fundamental-to-achieving-digital-inclusion-goals/
[7] RSiS, 2024. Senhancing The Security of Singapore’S Submarine Cables: Strengths, Challenges, and Opportunities. https://www.rsis.edu.sg/wp-content/uploads/2024/05/PR240521_Enhancing-the-Security-of-Singapores-Submaring-Cables.pdf
[8] IMDA & MCI, 2023. Singapore's Digital Connectivity Blueprint. chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.imda.gov.sg/-/media/imda/files/programme/digital-connectivity-blueprint/digital-connectivity-blueprint-report.pdf
[9] Singapore Statutes Online, 2024. Economic Expansion Incentives (Relief from Income Tax) Act 1967. https://sso.agc.gov.sg/Act/EEIRITA1967?ProvIds=P18-#pr43-
[10] BCA, 2024. Investment Allowance Scheme (IAS) https://www1.bca.gov.sg/buildsg/buildsg-transformation-fund/investment-allowance-scheme-ias
[11] GDIP, 2024. Good Practices for Subsea Cables Policy. https://globaldigitalinclusion.org/wp-content/uploads/2024/01/GDIP-Good-Practices-for-Subsea-Cables-Policy-Investing-in-Digital-Inclusion.pdf
[12] TeleGeography, 2024. Submarine Cable Map – Virginia Beach, VA, United States. https://www.submarinecablemap.com/landing-point/virginia-beach-va-united-states
[13] Submarine, 2018. Virginia Beach Cable Landing Station. https://www.submarinenetworks.com/en/stations/north-america/usa-east/virginia-beach-cls
[14] The Virginia Beach Department of Economic Development, 2021. Data Centers Incentives. https://www.yesvirginiabeach.com/_assets/Documents/KeyIndustries/Digital-Port/Data-Center-Incentives-Fact-Sheet-v-2021.pdf
[15] The Virginia Beach Department of Economic Development, n.d. Digital Port. https://www.yesvirginiabeach.com/key-industries/digital-port
[16] GDIP, 2024. Subsea cables: what is at stake? A thriving digital economy and achieving universal, meaningful connectivity. https://globaldigitalinclusion.org/2024/01/17/subsea-cables-what-is-at-stake-a-thriving-digital-economy-and-achieving-universal-meaningful-connectivity/
[17] GDIP, 2024. Good Practices for Subsea Cables Policy. https://globaldigitalinclusion.org/wp-content/uploads/2024/01/GDIP-Good-Practices-for-Subsea-Cables-Policy-Investing-in-Digital-Inclusion.pdf